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迟来的正义并非不是正义
来源:华金涛  发布日期: 2015-4-10 14:29:20
  

                                   迟来的正义并非不是正义
                                      ——论农村土改房屋产权纠纷之成因及司法救济途径
                                                        作者:华金涛 

     提要:农村土改房屋是指在1951年依照《土地改革法》确权登记发证的农村宅基地房屋。改革开放后,国家逐步恢复各项法律制度,农村土改房屋产权纠纷开始出现。随着农村城镇化建设的不断推进,很多农村房屋列入了拆迁范围,土改房屋权属纠纷日益增加。本文试图剖析对农村土改房屋产权纠纷的成因,探索农村土改房屋产权纠纷的救济途径。
关键词:土改房屋  产权纠纷  司法救济

一、农村土改房屋主要产权纠纷
农村土改房屋产权纠纷主要有以下几种:
1.土改时冒登、错登、重登,现以土地证为据争房产的;
2.土改时保留给地主的房屋,后被占用,要求返还的;
3.土改时由他人代登记、代管理,代理人借机侵占房产权的,要求返还的;
4.土改时宗祠被征收或者登记在某一支系,其他宗亲要求重新分配的;
5.土改时已被没收但土地证上未注销,落实政策时要求返还的;
6.改革开放后第三人登记了产权,要求撤销登记的;
7.土改房屋已经被拆迁的,要求确认产权或者要求落实安置权利的。

二、农村土改房屋产权纠纷成因分析
1.土改登记审查不严等是造成土改房屋产权纠纷的主要成因。新中国成立
以后,根据1947年颁布的《中国土地法大纲》及1950年颁布的《土地改革法》的规定,全国开展了土地改革运动,没收地主多余的土地房屋分给无地或少地的农民,并由县级人民政府向农民发放土地房产证。据《社会主义时期慈溪党史专题集(一)土地改革运动》一文中介绍:慈溪县土改中,全县没收征收土地306425亩,房屋12192间。县人民政府发放共计发放《土地所有权证》11万多份。 由于土地改革规模大、涉及面广的客观原因,而个别干部私心严重,处事不公,登记审查把关不严,是造成土改房屋产权纠纷的主要原因。
2.农村房屋登记错误致使农村土改房屋产权纠纷更加复杂。从20世纪50
年代后期开始,随着我国中央高度集权的计划经济体制的建立,原先建立的土地房屋登记工作逐渐放松。在十年动乱期间,房地产管理完全遭到破坏,机构被撤销、登记制度被废弛,土地房屋登记制度实质上完全不存在了。改革开放以后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,我国开始恢复与创建各项法律制度,登记作为不动产行政管理部门进行监督管理的一种手段也逐渐恢复起来。1986年8月通过的《土地管理法》,确定了土地所有权和使用权必须依法登记的制度。1989年11月,国家土地管理局颁发的《土地登记规则》,则规定了土地权利登记。在农村房屋登记制度方面,从1987年开始,在全国范围内开展了城镇房屋所有权登记。由于历史原因,农村房屋产籍资料不全或与实际情况不符,给登记带来了难度;登记机关对初始登记审查不严,没有完成实地审查、公示程序。农村土改房屋所有权人与实际居住人不一致,实际居住人登记了产权;第三人无产权权属来源证明,提供虚假具结保证书进行登记。

三、涉及拆迁的农村土改房屋产权纠纷标的物的确认问题
土改房屋产权纠纷,往往涉及房屋的拆迁,或者说正是因为争议房屋涉及到
拆迁,在维权无门而房屋又面临拆迁灭失的紧急情况下,才起诉到法院。应该说争议房屋被拆除并不代表房屋的毁损、灭失,争议房屋的权利依然存在。因争议房屋的产权纠纷与争议房屋的拆迁安置纠纷属两个不同的法律关系。在诉讼中,确认争议标的,应区分不同情况。争议房屋是否已被拆除,是否已经签订安置协议的,只要尚未交付具体安置房屋的,确权标的应是被拆除的房屋。房屋的不存在,不影响确认之诉的进行,当事人仍享有以被拆除房屋的合法权利人身份向有关部门主张安置的权利。争议房屋已被拆除,拆迁人与名义权利人签订安置协议,且也交付具体安置房屋的,可以直接以安置房屋作为确权标的。争议房屋灭失不影响诉讼在行政诉讼中有所体现,2010年11月5日最高人民法院公布的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中就有这样的规定,公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的,不受房屋灭失的影响。

四、从不动产物权变动的规则中寻找解决土改房屋产权纠纷的办法
物权变动是指物权的设立、转让、变更、消灭,物权变动是商品交易在法律上的反映。不动产物权变动的规则是物权法中最重要的制度之一。根据不动产物权变动的依据不同,物权的变动可以分为基于法律行为的物权变动和非基于法律行为的物权变动 。基于法律行为的不动产物权变动是指根据当事人合同等法律行为而发生的物权变动。所谓非基于法律行为的不动产物权变动不是根据当事人之间的合同等法律行为,而是根据法律的规定或者当事人的事实行为而发生的物权变动,例如因人民法院、仲裁委员会的裁判或政府的征收决定而发生的物权变动;因继承或者受遗赠、合法建造、拆除房屋等事实行为而发生的物权变动。我国物权法第九条规定,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府征收决定等生效时发生效力”。
基于法律行为发生的不动产物权变动未经公示,不能产生物权变动的法律效果。登记是物权公示的形式,不动产物权变动未经依法登记,不能产生物权变动的法律效果,即“不登记不生效”。非基于法律行为发生的不动产物权变动则按原始取得的法理,不动产物权变动可以在法律根据成就的时候发生效力,例如因建造行为而取得物权时,自建造完成时当然取得物权;在继承中,因被继承人死亡而当然取得物权,物权取得本身不取决于公示。我国《物权法》规定,因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府征收决定等生效时发生效力。 在非基于法律行为取得物权时,公示只是进一步处分物权的前提条件。如因法院的法律文书享有不动产物权的,处分该物权时,未经登记不发生法律效力。法律作出如此规定是出于保护交易安全的考虑。是否需要公示取得不动产物权变动的效力,这是基于法律行为发生的不动产物权变动和非基于法律行为发生的不动产物权变动的一个重要区别。
在土改房屋产权纠纷中,争议的核心基本上都集中在不动产物权变动的环节上。那么如何来掌握土改房屋产权变动的问题症结所在呢?首先,通过查询不动产登记档案,核实不动产物权变动的依据,是依据法律行为发生还是非依据法律行为发生。如果是基于法律行为发生的不动产物权变动,就要进一步核实是否存在具体的法律行为(合同、协议或契约),具体法律行为的真实性、合法性,同时还应核实法律行为的当事人共同申请不动产物权变动的档案材料的完整性、真实性和合法性。房屋申请登记人提供虚假材料办理房屋登记,如果房屋登记机构未尽合理审慎职责的,则应当承担相应责任(《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 法释〔2010〕14号 )。如果是非基于法律行为发生的不动产物权变动,则要进一步核实人民法院、仲裁委员会的裁判或政府的征收决定、继承、受遗赠、合法建造等事实的真实性和合法性。
通过对不动产物权变动的规则和法理的分析,基本能够找到解决土改房屋权属纠纷的路径:要么按行政争议程序解决,要么按民事争议程序解决。至于两者先后进行或者平行进行,不同个案会有所区别。

五、农村土改房屋产权人的司法救济途径之一:通过行政诉讼,撤销土地房屋登记。
1.登记机关是否实质审查问题。对于不动产物权登记,登记机关究竟应用
形式审查还是实质审查法律没有明确规定。但《物权法》及土地房屋登记办法规定,登记机关应查验产权证明材料和其他必要材料,对申请土地登记进行审查,必要的到实地查看。实际上已经表明对不动产物权的登记审查不仅仅是形式上对提交材料的审查,还要审查这些材料的真实合法性,并赋予了登记机关对不动产的调查职权,这其实就是实质审查。按照土地、房屋登记办法的规定,申请土地房屋登记必须提交产权来源证明。第三人往往以“无证件用地具结书”、“书面具结保证书”来证明土地房屋权属来源,在无其他合法有效的产权证书情况下,登记机关往往不进行实地调查,而直接根据当事人的具结和有关人员、部门的证明书,作为土地房屋产权来源证明。但是“无证件用地具结书”、“书面具结保证书”不能对抗其他合法有效土地房屋产权证书。如果土改房屋产权人持有1951年土改时县级人民政府颁发的土地房产证,就可以对抗“无证件用地具结书”、“书面具结保证书”的效力,要求登记机关撤销登记行为。如宁波市鄞州区法院就以认定事实不清,程序不当,撤销被告宁波市鄞州区人民政府向第三人颁发的鄞(宅)集用[2002]字第28-08766号集体土地使用证(《原告陆某某与被告宁波市鄞州区人民政府、第三人王某某土地行政确认一案》[(2010)甬鄞行初字第6号])。
2.登记的公告程序问题。按照相关土地登记办法规定,对申请土地房屋的
登记的审查有一个公告程序。如根据《浙江省土地登记办法》第二十五条的规定,土地行政主管部门受理土地登记申请后,应当进行地籍调查,审核土地产权、面积、用途、等级等;符合登记要求的,应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告,公告期限为15日。故地籍调查和公告是土地行政主管部门受理土地登记的法定程序。但登记机关往往未经公告就颁发了土地房屋证书,或者虽经公告但不能提供已经公告的证据。
3.诉讼时效问题。在诉讼过程中,被告或第三人会提出原告已经超过起诉
期限。从1950年土改到1990年前后开始农村城镇房屋登记,时间跨度四十年左右,有些产权人早已去世,一些继承人已经远走他乡,房屋登记后很多年后才发生纠纷;有些是上世纪八十年代,政策处理时只给经济补偿,而产权人后来才知道按政策应该返还的;有些是土改房屋涉及拆迁后才引起产权纠纷的。如果登记机关没有告知实际产权人房屋登记发证的内容,则根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定,对不知道房屋登记发证内容的当事人,自房屋登记发证之日起二十年内有权提起诉讼。土改房屋产权纠纷有其特殊的历史原因,即使超过二十年,可否参照民事诉讼法的规定,按特别情况诉讼时效延长来处理,这涉及到社会公正的问题。
4.撤销登记行政诉讼是否复议前置问题。《行政复议法》第三十条第一款规
定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。基于此条法律规定,部分法院认为此类案件属于行政复议前置的案件,没有经过行政复议,法院是不可以直接受理的。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中规定,有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质。不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。
    5.最高院关于房屋登记案件的最新司法解释问题。2010年11月5日最高人民法院公布的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定,当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。最高人民法院行政审判庭庭长在答记者问时对第八条作出了解释,该条规定民行交叉案件,民事基础关系先行处理的原则。这条司法解释的施行,可能会成为法院拒绝受理撤销土地房屋登记行政诉讼的理由,对撤销房屋登记行政诉讼案件的具体影响尚有待进一步的观察。

六、农村土改房屋产权人的司法救济途径之二:通过确权诉讼,确认房屋的所有权。
1.土改房屋确权的司法解释。1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻
执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》中规定,“对土改遗留问题的处理,一般应以土改时的产权为准,当时决定归谁所有,即应归谁所有,不再变动。”1979年2月2日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》中规定,“土改遗留的房屋纠纷,一般应以土改时所确定的产权为准,当时决定归谁所有,即归谁所有。”1984年8月30日,最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中规定,“有关土改遗留的房屋确权纠纷,一般应以土改时所确定的产权为准。”从以上司法解释来看,最高人民法院对土改房屋确权有一贯的明确的解释,即土改遗留的房屋产权,以土改时确定的产权为准,当时归谁即归谁所有。
2.土改土地房产证共有人的认定问题。土改房产确权诉讼中,往往无法提
供记载有家庭成员姓名的土地房产所有证原件。如何确认在数之内的家庭成员,是此类确权诉讼中的难点之一。我国在1951年尚未实行户籍登记制度,现存有据可查的户籍资料是1955年登记档案。如果教条地要求当事人提供1951年的户籍资料来说明土改时在数之内的家庭成员,是不尊重历史事实的。1950年11月25日中央内务部颁布的《关于填发土地房产所有证的指示》第6条规定“土地证以户为单位填发,是合于现在农村经济情况的。但应将该户全体成员的姓名开列在土地证上,不能只记户主一人姓名,以表明此项土地房产为该户成员(男女老幼)所共有。”因此,土改时,在土地房产所有证上登有姓名的全体家庭成员,包括只登记户主姓名但注明了家庭人口数,在数之内的家庭成员,都是房屋的共有人。但是,只有土改后分配给贫农和地主保留房或者说分配给地主的房子上述规定。如果是农民原有的房子则不适用家庭共同共有。
特别需要注意的是,在数之外的家庭成员也存在可被酌情认定对土改房屋享有共有权的可能。根据最高人民法院(1986)民他字第6号《关于土改后不久被收养的子女能否参加分割土改前的祖遗房产的批复》精神,土改后不久出生的子女或养子女,长期管理、居住使用土改前祖遗房产,且无其他住处的,可以根据实际情况确认其享有产权并参加析产。
3.农村土改房屋产权纠纷中的诉讼时效问题。土改房屋产权确权诉讼,被
告经常会提出原告已过诉讼期限的辩解。事实上,民法通则规定的诉讼时效系针对给付(债权)之诉,物权保护不适用诉讼时效的规定。土改房屋确权纠纷是物权纠纷,并非债权纠纷,故不适用诉讼时效。如无锡市中级法院在审理《茹某甲与孙某某、茹某乙房屋确权及迁让纠纷一案》([(2011)锡民终字第0179号])中就以物权保护不适用诉讼时效为由,对被告提出的原告已过诉讼时效的辩解理由不予采纳。
其实,不受诉讼时效限制的规定,早在1988年1月《最高人民法院关于贯彻执行<民法通则>若干问题的意见(试行)》里已经出现。该意见第170条规定,未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效的限制。这条规定,其实就是国家财产的保护高于对私有财产的保护,前者不适用民法通则的诉讼时效,而后者则从权利被侵害之日起超过20年的,法院不予保护。即最长容忍期间的起算,从权利被侵害之时起开始,即使“你不知道或不应当知道”权利被侵害,完全把期间客观化,不考虑当事人主观状态。但是市场经济的逐步建立,对私有财产的保护力度也在逐步加大。2004年3月,十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案(四),将“公民的合法私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”写入宪法。2007年3月16日,十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第四条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。由此可见,国家、集体、私人物权受到侵害,应适用同样的法律救济——不受诉讼时效的限制。
结语:农村土改房屋产权纠纷有其特殊的历史原因,它既是上世纪五十年代土改时遗留
的问题,也有改革开放后农村土地房屋错误登记的原因;既有社会因素,也有人为因素。虽然,土改房屋产权纠纷的法律关系复杂,但只要找到不动产物权变动的症结所在,就能迎刃而解。从而,还土改房屋的历史真面目,还土改房屋产权人一个迟来的正义。

参考书目
1、最高人民法院研究室著:《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集》(1949.10—
1993.6),人民法院出版社1994年7月版。
2、最高人民法院研究室著:《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集》(二)(1993.7—
1996.6),人民法院出版社1997年1月版。
3、中共慈溪市委党史研究办公室著:《社会主义时期慈溪党史专题集(一)》,中共党史出版社出版,文章来源http://cxsz.cixi.gov.cn/art/2011/1/10/art_46140_791739.html慈溪史志网
4、《土地改革运动》,文章来源http://yzsz.nbyz.gov.cn/art/2012/10/23/art_9122_297368.html鄞州史志网。
5、李建宏:《本案土地登记具体行政行为应如何审查》,发表于《宁波审判研究》2008年第 3期。

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